构建行政强制措施检察监督制度研究

　　摘 要 行政强制措施检察监督的有限性和间接纠错性决定了目前在实践探索阶段检察监督的范围应严格限定在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于对行政强制措施实行司法监督的要求范围内。同时，从合法性和经验样本两个要素考量，监督方式宜采用检察建议、支持起诉、行政公益诉讼、抗诉等方式，上述四种监督方式因分属于诉讼程序外的监督和诉讼程序内的监督的不同，有其不同的程序设计，确保监督效果。
　　关键词 行政强制措施 检察监督 检察建议
　　作者简介：阮晓霞，浙江省台州市人民检察院民事行政检察部副主任。
　　中图分类号：D926.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.133
　　规范和监督行政强制措施，是近几年我国行政法领域较为关注的课题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确要求“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。作为司法监督主体的重要力量 ，检察机关当然不能置身事外。本文拟从检察机关贯彻落实《决定》相关要求之视角，探讨行政强制措施检察监督制度之构建，以期为司法实践乃至立法提供些许参考。
　　一、行政强制措施检察监督的性质和范围
　　（一）行政强制措施检察监督的性质
　　1. 监督的有限性
　　行政强制措施检察监督是检察权对行政权的监督。由于受利益因素影响，行政权易于膨胀，如不加以制约，易导致异化。但是，行政权效率性和自由裁量性的特征，必然赋予行政机关在法定范围内自由选择其认为合乎目的的正确行为的权力。因此，检察权对行政权的监督，应保持适当的理性，以保证行政权的行使有一个相对独立的空间。具体到行政强制措施检察监督中，检察机关应尽量避免对行政机关采取的行政强制措施以及行政相对人的意思自治进行不适当的限制和干预，监督应保持一个适当的距离和合理的限度。
　　2. 监督的间接纠错性
　　监督一般有两种目的：一是预防错误的发生;二是纠正已发生的错误。前者以监督机关对监督对象存在管理权为前提，行政强制措施检察监督中的监督权显然不具备上述特性，检察机关的监督应属纠错目的的监督而非防范目的的监督。因而在行政强制措施检察监督中，只有当行政机关的行为发生错误时，检察机关才能对此提出纠错意见。而且这种纠错性的监督也不具有管理性监督直接纠错的效力，行政强制措施检察监督所引起的效果仅仅在于启动救济程序，其结果为行政机关自行纠正错误或诉诸于司法途径纠正错误，其价值在于提醒、警示效用。
　　（二）行政强制措施检察监督的范围
　　行政强制措施检察监督的有限性及囿于该项工作尚处于探索阶段，行政强制措施检察监督的范围宜借鉴检察机关推进公益诉讼试点的工作方法，不包揽一切、包打天下， 严格限定在《决定》要求的“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”内。对《决定》上述内容的解读，我们借鉴字面解释来框定监督范围：一是监督的范围限定在行政强制措施，不包括行政强制执行措施。《行政强制法》明确将行政强制区分为行政强制措施和行政强制执行，并对两者作了清晰的定义，《决定》上述内容显然不包含行政强制执行。二是只对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行监督，不包括法人及其他组织。相较于法人及其他组织，对于维护自身合法权益，自然人显然处于弱势，且《行政强制法》将公民、法人和其他组织作为三个并列的主体来表述，显然公民不包括法人和其他组织，因此《决定》中“公民”应理解为自然人为妥。三是适用和不适用《行政强制法》的行政强制措施均应纳入监督范围。对于不适用《行政强制法》的行政强制措施，也大多涉及到公民的人身、财产权益，属于《决定》要求范畴，不会应其适用特别法而改变其性质，理应归入检察监督范围。
　　此外，《行政强制法》第十五条第三款赋予公民、法人或者其他组织可以向行政强制的实施机关就行政强制的实施提出意见和建议的权利，该其他组织当然包括检察机关，而且检察机关作为法律监督机关具有其他组织不可比拟的天然优势。因此，行政强制措施的实施情况也应纳入检察监督的范围，当然此处“实施情况”我们宜理解为在宏观层面把握的行政强制措施實施过程中出现的某一类情况，否则将回归上述个案监督范畴，无探讨之必要。
　　二、行政强制措施检察监督的方式
　　目前理论界提出的行政强制措施检察监督的方式主要有检察建议、纠正违法通知、检察意见、检察提醒、支持起诉、行政公益诉讼、行政公诉、抗诉等。笔者认为，上述方式有其一定的合理性，但基于法律支撑及实践需要因素之考虑，宜择优而用。具体作如下分析：
　　（一）法律支撑：监督方式合法性因素
　　已经法律化或者说在一定程度上得到法律和规范性文件的认可，应是考量采用某种监督方式的重要因素。上述监督方式中，检察建议在《中华人民共和国检察官法》第三十三条第二项、《人民检察院检察建议工作规定（试行）》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第三十四条中有明确规定，且对行政强制措施的监督完全契合《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条中对检察建议的定位。纠正违法通知属于诉讼监督活动，是人民检察院根据诉讼法的明确规定，对立案、侦查、审判、执行等活动中发生的具体违法行为提出纠正意见。 最高人民检察院《民事行政检察文书样本（试行）》中规定的“纠正违法通知”书面文本亦是仅适用于审判过程。 检察意见是刑事诉讼法第一百七十三条第三款明确规定的一种形式，是对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见。该两种监督方式显然与行政强制措施检察监督的性质不相契合。支持起诉有民事诉讼法的相关规定，行政诉讼中可以参照执行;行政公益诉讼已为行政诉讼法第二十五条第四款所确认;行政抗诉则在行政诉讼法中有明确规定。因而，此三种监督方式在诉讼程序内的行政强制措施检察监督中是完全适用的。检察提醒和行政公诉迄今为止没有得到任何法律或规范性文件的认可，且后者在学界尚有诸多争议，因而不宜采用。

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